來源:《經濟研究參考》
摘要：發達國家在工業化、城市化進程中，率先出現了嚴重的空氣污染，也經歷了從末端治理到源頭防治再到環境保護的治理過程。在這個過程中，各國不僅注重發揮法律、法規的作用，還十分注重發揮財稅政策的作用，不斷探索和實施多樣化的財稅政策。借鑒發達國家治理污染的經驗、教訓，結合我國國情和發展階段，我國的大氣污染治理財稅政策應從明確政府責任、完善政策手段和推進政策工具創新三個大的方面入手。
一、發達國家大氣污染的發展歷程（略）
縱觀世界各國空氣污染的發展歷程可以看出，發達國家的大氣污染經歷了早期的煤煙污染、中期的石油化工污染、近期的區域性、復合污染三個階段。
二、發達國家大氣污染的成因分析（略）
造成城市空氣污染的原因是多方面的，既有經濟、區域發展等方面的因素，又與人們的居住和生活方式、城市的地理位置等密切相關。通過對發達國家大氣污染成因的分析發現，造成空氣污染的原因主要有以下方面。
(一)工廠集中和工業廢氣的大量排放。
(二)人口聚集造成的生活排放。
(三)機動車數量激增造成的尾氣排放。
(四)特殊的地理環境形成的逆溫現象。
不同國家以及同一國家不同時期的主要污染源存在明顯差異，英國早期的污染源主要是工業生產和生活取暖產生的煤煙，日本主要的污染源是工業排污與汽車尾氣。針對不同的污染源，各國制定的治理空氣污染政策也各有差異。
三、發達國家大氣治理的財稅政策
發達國家的大氣污染治理政策主要從兩個方面入手：一是建立區域聯防聯動機制，以應對區域大氣污染；二是實施有效的財稅政策，通過財政、稅收手段抑制污染。經過多年的治理，發達國家的空氣質量明顯改善，英國、法國等歐盟國家PM2.5年平均濃度常年控制在25微克/立方米以下，美國多個州PM2.5年平均值則穩定在5～10微克/立方米，鄰國日本PM2.5濃度基本都在20微克/立方米以下。總結來看，發達國家大氣治理財稅政策主要表現為：
(一)明確大氣治理的事權與支出責任
許多國家設立了跨行政區域的、獨立的、專門的公共機構，負責跨界范圍內政府、企業和公眾的全面協調與合作。美國環保署建立了一系列區域大氣環境管理機制，如，南加州海岸空氣質量管理、臭氧污染區域管理(OTR)、能見度保護與區域灰霾管理等。在這些區域內設立統一管理機構，加強跨界合作，運用各種綜合手段進行協調和管理。
此外，發達國家借鑒城市區域管理模式，在大氣污染治理過程中進行了很多探索，目前為止，大體上形成了三種典型模式：(1)整合治理模式：典型代表是加拿大的多倫多。多倫多經過多年的發展，將其下轄的4個分區合并成了現在的“大多倫多市”，成立了加拿大多倫多大都市區政府，實行大都市共同管理機制，對本地區的環境保護、垃圾處理等實行統一規劃，統一協調各部門資源，統一制定政策法規，避免了政府機構的重復設置和資源浪費。(2)分層復合治理模式：英國的倫敦都市圈采用這一模式。具體做法是：保留現有都市區內各個城市的獨立性，同時各個城市都讓渡一部分權力來建立更高層級的大都市區政府，負責管理跨越不同地方政府界限的公共事務，如環境保護、戰略規劃等。(3)多邊聯合治理模式：美國的路易威爾市及其所在的杰弗遜郡簽署了多邊聯合治理協議，建立稅收共享、公共服務合作以及區域經濟發展等多方面、全方位的合作。
(二)有針對性出臺財政支出政策。
大氣污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差別，政府投資的方向和重點也有差別。政府投入和支出方式構成政府環境規制的組成部分，而提供公共產品則需要通過政府的直接投入，因此，即便是發達國家，也注重增加相關投入以控制大氣污染。需要說明的是，發達國家在大氣污染治理的過程中，更注重通過完善法律、規章等手段解決大氣污染治理的機制問題，同時注重發揮市場的作用，財政政策主要起引導、帶動其他環保資金投入的作用。
1.支持基礎設施建設，間接減少污染物的排放。英國政府在倫敦外圍興建新城，以疏解中心城區的環境壓力。政府通過財政投入，先期在新城建立商店、學校、住宅、廠房和休閑娛樂場所等基礎設施，對搬遷過去的居民和企業再給予一定的補貼，由此吸引人口和產業外遷。英國政府還通過財政投入改善倫敦的公交系統，促進公共交通的發展，間接減少汽車尾氣排放。
2.扶持清潔能源和低碳經濟的發展，支持老舊能源設備的改造。英國政府以財政補貼形式支持居民更新供暖設備，對居民改造老舊燃爐的費用補貼40%，對采用可再生能源供暖的家庭戶均補貼1000英鎊。
外國政府還以政府采購和補貼等形式對可再生能源和新能源進行支持。英國對可再生能源電力實施政府采購，推動可再生能源電力的發展，目前英國政府綠色采購占政府采購的份額超過了30%。美國相關法律規定，聯邦政府機構必須采購具有“能源之星”標志的產品，以此促進節能環保產業的發展，同時美國對一些重點可再生能源項目提供30%的現金補貼。2009年，美國前總統奧巴馬宣布將投資24億美元對新型電動車以及車用電池的研發項目給予補貼。
3.支持產業結構調整。面對環境污染和能源短缺，英國政府一方面加大了對服務業的扶持力度，另一方面大幅降低對傳統制造業、煤炭采掘業等污染嚴重產業的補貼，使得這些長期依賴政府補貼的高污染產業萎縮，從而減少對大氣的污染。
(三)通過稅收政策引導生產消費行為。
稅收政策是發達國家引導生產消費行為的主要手段，通過懲罰性或鼓勵性的稅收政策影響企業和個體的生產消費行為，減少資源能源消耗，防治大氣污染。
1.對排污者征稅。美國通過征收二氧化硫稅、能源消費稅等稅種，限制能源的過度消費。英國自2008年起開征機動車環境稅，根據機動車二氧化碳排放量征收，鼓勵消費者選擇低碳排放汽車。英國倫敦為減輕交通擁堵和空氣污染，對進入市中心的私家車征收“擁堵費”。
2.對節能減排行為實施稅收優惠。美國政府規定，電力公司向居民提供的安裝節能設備的費用可以免稅，向商業和工業用戶提供的一些節能費用也可以按照一定百分比免稅。美國政府對新型煤炭技術項目投資和煤氣化投資實行稅收減免，對節能建筑減免稅收，對防治污染的專項環保設施可以加速折舊，在5年內計提完折舊。
(四)以轉移支付保障大氣治理的財力。
由于中央以及各地方治理大氣污染的財政能力不同，國外也通過轉移支付來保障地方財力、事權和支出責任的匹配。例如，美國通過一般性轉移支付的形式，將資金無條件地劃撥給地方政府，以確保其在大氣污染治理中的財政需求。根據美國環保署的財政預決算報告，2013～2015年間，美國聯邦政府對州政府和地方政府的大氣污染防治財政轉移支付分別是2.24億美元、2.28億美元和2.43億美元。聯邦政府的大氣環保投入資金約占其環保總投入的10%左右。
(五)創新大氣治理的財政投融資模式。
發達國家利用其市場機制相對完善的優勢，政府通過引導作用，撬動社會資本投向大氣治理，實現了政府和市場在大氣治理方面的共治。
1.建立環保基金。20世紀80年代末期，美歐等發達國家采用了通過政府引導基金撬動社會資本的方式，增加大氣污染投入，創新污染治理機制。
英國政府通過建立“碳基金”“減排基金”和“碳信托基金”來解決企業環境污染治理的融資問題。美國加利福尼亞州成立了南海岸大氣質量管理區，并設立了基金，用以解決跨區域大氣治理中不同地區協調發展的問題。
2.創新財政信貸支持。美國鼓勵銀行等信貸機構通過財政貼息等激勵政策參與大氣治理活動，引導銀行等金融機構對環保項目提供綠色信貸資金，鼓勵對減輕大氣污染的項目給予低息和無擔保貸款。日本政府鼓勵成立非營利性金融機構，為環保企業和環保項目提供中長期優惠利率貸款。德國對節能環保企業和項目給予低利率、借貸周期長的優惠貸款。
四、發達國家大氣治理政策對我國的啟示
總結發達國家大氣污染治理中的經驗教訓，我國的大氣污染財稅政策的完善，應從明確政府責任、完善政策手段和推進政策工具創新三個大的方面入手。
(一)厘清區域大氣治理的政府事權與合作模式
我國正處在快速城市化和工業化的過程中，以煤炭為主的能源結構還沒有發生根本變化，煤煙型污染將長期存在。因此，我國大氣污染特征是三重疊加的復合污染，大氣污染治理的任務十分艱巨。大氣污染治理的核心問題在于如何化解區域內各個地方政府的“集體行動困境”，促進地方政府之間的跨域治理。
1.中央政府與地方政府在大氣治理中的事權劃分。參照國外發達國家治理大氣污染的做法，我國中央和地方政府在大氣污染治理中的事權劃分可以這樣安排：中央政府負責制定全國的空氣治理標準，如為污染物制定全國和區域排放標準、制定統一的機動車排放標準等，并且針對跨域的大氣治理給予補貼，同時撥付部分款項給省或直轄市政府來彌補某些地區為了減少跨界污染帶來的損失；省、自治區、直轄市政府負責制定本地區的大氣污染執行計劃、達標措施和執行時間表，并按照中央政府的標準適當地調整本地的機動車排放和固體污染物的排放標準，對國家大氣污染物排放標準中未作規定的項目制定本地區排放標準，同時承擔跨域性污染物治理責任，與鄰近地區協商排放標準。
2.地方政府之間的事權劃分與協同。對于大氣污染這種跨域公共問題的治理，除了中央政府的指導、監督和支出責任之外，更為重要的是區域地方政府之間的合作和協同行動，通過協作治理讓大氣污染的跨界溢出效應內部化。這種協同行動的實現方式就是地方政府之間行政管轄權的讓渡，即參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權力，或者某種權力的某一運行環節(決策、執行、監督等)交由某一區域性的管理機構行使，從而形成一種或幾種區域管轄權的過程。通過這樣一種行政管轄權的讓渡，地方政府之間或者簽訂合作協議或者建立合作組織，形成一種超出地方權力的跨界的區域共同權力。地方政府權力讓渡的主要載體就是構建跨區域合作組織。很多國家在治理大氣污染的過程中都會建立區域性的協調組織，如美國的跨州空氣質量控制區和臭氧傳輸評估組等。
在地方政府橫向合作方面，歐洲和北美各國城市政府在實踐中探索的解決區域治理困境的“多邊聯合治理”模式、“城市社區”模式值得推廣，通過地方政府在區域治理的某個方面如大氣污染治理上實現職能“對接”，簽訂地區間的合作協定，或者征收“共同稅”來貫徹區域的廣泛目標，同時，吸納區域內其他非營利組織、私人部門參與到區域事務的治理之中，力圖解決不同行政管轄區的沖突。地方利益的相互作用和它們之間的共識被認為是減少“負外部性”的較佳方式，因此跨區域合作部門或組織的構建是十分必要的。中央政府可以賦予跨區域合作部門或組織對區域大氣污染治理的財政資金分配權和管理權，地方政府也可以把各自的一部分管理權力讓渡給合作部門或組織。通過簽訂合作協議，使得地方政府之間形成一種超出地方權力的跨界區域共同權力。
(二)優化大氣治理財政支出結構，提高資金的使用效率
近年來，我國在大氣污染治理上投入的資金不斷增多，中央政府和地方政府都有相應的針對能源排放、新能源、產業結構調整等方面的財政補貼政策、投資政策和政府采購政策。雖然我國在大氣污染治理上投入的財政資金逐年增加，但是大氣環境質量的改善并不明顯。一方面，說明我國的環保投資力度與發達國家相比還有差距，規模小，歷史欠賬多；另一方面，暴露出我國環保投資資金分散，缺乏有效整合，應急式特征明顯，使用效率不高的缺陷。另外，我國大氣治理財政政策本身存在大氣專項資金使用管理辦法欠佳等問題。當前中央專項資金普遍存在的資金騙取、擠占、挪用和違反規定擴大開支范圍和專項資金制度管理不嚴的現象依然存在。
借鑒國外經驗，我們首先應加大環保的投資規模。國外經驗表明，當污染治理投資占國民生產總值2%～3%時，才能改善環境質量。2000年，美國的環保投資占GDP的比重已經達到2.6%，相比較而言，我國這一比例長期低于1.5%。近年來雖然每年都有一定比例的增加，但是對于治理中國的城市化進程所帶來的環境污染來說依然差距很大。
另外，應適當整合環保專項資金，形成資金合力，集中治理重點環境污染問題。我國環境保護專項資金投資在不同的項目和領域上，部分資金存在交叉投資的現象。資金投入也比較分散，難以形成集中力量辦大事的優勢，有必要進行整合。從美國環保投資的經驗可以看出，美國政府以當時爆發的環境問題為目標，集中投資了大量政府和社會資金，取得了較好的效果。我國也可以借鑒美國經驗，在當前我國政府財政資金比較緊張、總盤子既定的前提下，進一步清理歸并現有財政專項資金，集中治理大氣污染中的關鍵問題。
(三)優化稅收政策，建立綠色財稅體系
發達國家在大氣污染治理過程中，逐步構建了不同層次的綠色稅收體。發達國家環保稅收具有稅種多樣化、限制與激勵措施并舉等特點，無論是在稅種選擇、稅率的設置以及稅收引導上，都對我國具有很大的借鑒意義。
首先，我國應完善稅收限制與激勵措施，促使納稅人的環保行為由被動變為主動。我國目前大氣治理稅收激勵措施僅局限于減免稅，西方國家普遍使用的投資稅收抵扣、加速折舊等在我國幾乎沒有涉及。因此，應增強這方面的稅收優惠政策。
其次，優化排污費政策，逐步試點“費改稅”。我國環保類稅收很多還是以費的形式存在，政府應該不斷提高排污費收費的透明程度，加強對排污費的管理。同時，應試點將部分收費項目改為征稅，并逐步擴大征稅范圍，實現將征收排污費改為征收環境稅。
(四)完善區域大氣治理轉移支付制度
目前，我國各個城市群之間，同一城市群中的不同地區之間發展并不均衡，存在諸多差異，其協同發展更加強調“頂層設計”，如何破解牽制，實現互利共榮，完善縱向和橫向轉移支付制度是其重要內容。
1.縱向轉移支付制度。一是在涉及減少污染排放的能源節約和能源替代項目，淘汰落后產能，產業改造升級，發展戰略新興產業，促進消費節能和消費減排等綜合治理區域大氣污染內容方面，中央加大對地方轉移支付支持力度，同時，也應統籌考慮各地需要，增加地方對相關稅收的分享比例，充實地方財力。二是目前各地的生態功能區，基本屬于禁止開發區，因此區域內部應增加對生態功能區的財政支持，建立大氣治理財政穩定增長機制。
2.橫向轉移支付制度。在區域內部不同地區間稅源、財源分享的基礎上，建立地方政府之間橫向財政轉移支付機制，使做出貢獻的地區能獲得相應補償。一是對口支援類橫向轉移支付。二是生態補償類橫向財政轉移支付，真正實現跨區域的利益共享機制。三是產業結構協同橫向財政轉移支付。在經濟圈發展過程中，轉移方政府為保障產業轉移之后的經濟和社會效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發達地區自我發展能力的一種可行方式，同時也為經濟圈內不發達地區在脫貧基礎上實現快速致富提供了有力保障。
(五)創新區域大氣治理的融資激勵機制
除了財稅、生態補償、碳交易等涉及財政協同治理的政策工具，還要發揮財政資金的杠桿作用，通過金融市場政策創新，影響市場主體的經濟行為，配置環境資源，激勵社會民營資本進入環保領域，調動資本市場投入環保產業的積極性。
1.建立政府引導型的區域環保基金。由區域內各地方政府共同發起，設立政府引導型區域環保基金，引導社會資本投向環保產業。對于區域環保基金出資占比，政府不應超過30%，也不作為主要合伙人進入基金的管理機構，而是作為有限合伙人，使該基金可以市場化運作。政府出資的目的，在于引導市場資金流向環保領域，同時在一定程度上解決環保技術和環保企業缺乏啟動資金的問題。
2.加快推行合同能源管理及PPP等市場化治理模式。合同能源管理、節能產品認證和能效標識管理，是財政部于發改委推行的節能減排財政政策示范城市的典型做法，各地可積極借鑒此種方式，應用于大氣協同治理。此外，PPP作為近幾年政府與社會資本合作的重要方式，也應成為區域大氣治理的探索式方式，鼓勵社會資本通過招投標或其他PPP方式參與大氣污染治理項目，開展大氣污染的市場化治理試點。
3.充分發揮資源環境產權界定與交易機制的作用，實現生態資源和排污配額的合理配置。推進排污權指標有償分配使用制度，建立排污權交易的二級市場和規范的交易平臺，積極推行排污權交易試點。例如，美國的南海岸大氣質量管理區自1993年開始在區域清潔大氣管理中納入排污交易政策，用規定排放上限取代了原有的針對每個排放源的排放控制和技術要求，取得了良好的效果。排污權交易機制的核心是基于區域內不同地區經濟水平、產業結構、生態資源等方面的差異，合理確定不同地區的排污配額。
4.探索構建區域大氣環境保險體系。建立區域大氣環境風險管理制度的整體框架，以此為基礎，分析環境保險與其他風險管理方法的不同特點及其適用性。以區域環境風險分擔為目標，從觀念、管理、政策激勵、巨災損失分擔機制和綠色產品創新等角度，提出整個區域大氣環境保險體系創新發展的思路框架及保障措施。
（作者:中國財政科學研究院課題組）
